高等教育全面深化改革风险分析及控制

作者简介：伍宸（1985-），男，四川宣汉人，浙江工业大学政策研究室（高教研究所）校聘副研究员，博士，主要从事比较高等教育、高等教育政策、高等教育财政研究。

摘 要：全面深化改革不仅是我国高等教育需要完成的一项政治任务，更重要的是提高高等教育质量，解决发展中存在问题的重大战略。要确保高等教育全面深化改革取得成功，就必须控制改革过程中带来的风险。高等教育全面深化改革风险控制的基本策略：凝聚改革共识，系统开展，整体推进，加强协作；加强改革保障机制建设。

关键词：高等教育；全面深化改革；风险分析；控制

全面深化改革不仅是我国高等教育需要完成的一项政治任务，更重要的是提高高等教育质量，解决发展中存在问题的重大战略。要确保高等教育全面深化改革取得成功，就必须控制改革过程中带来的风险。高等教育全面深化改革风险控制的基本策略：凝聚改革共识，系统开展、整体推进、加强协作；加强改革保障机制建设。

一、我国高等教育全面深化改革的时代背景

（一）高等教育全面深化改革是我国社会全面改革的重要组成部分

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，吹响了新时期中国社会全面深化改革的新号角。全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。即是在继承和发扬改革开放几十年我国社会经济各方面成就基础上，正视存在的问题，通过全面的、深化的改革进一步实现社会稳步向前发展，早日实现建成社会主义现代化国家的目标。这其中自然也包括高等教育的全面深化改革。与经济社会发展类似，我国高等教育自改革开放以来，特别是20世纪90年代末以来，得到了迅猛发展，高等教育办学规模已经跃居世界第一，高等教育的发展为我国现代化建设做出了卓越贡献。基于高等教育适应论和促进论的观点，高等教育首先要积极适应经济社会的发展，通过调整人才培养目标、课程设置等不断适应变化了的实践；其次高等教育也可在一定程度上引领和促进社会发展，通过创造新知、发明新的技术等促进社会在发展方式和生活观念上的转变，通过创新实现生产技术的革新以提高社会生产力等。无论是适应还是促进或者引领，高等教育都是任何一国和地区经济社会发展不可或缺并会越来越重要的一部分。因此，要取得我国社会全面深化改革的成功，就必然将高等教育全面深化改革纳入这一改革体系之内。

（二）高等教育量的大发展之后与质之间的矛盾日益尖锐

高等教育全面深化改革不仅是实现社会全面深化改革的一个政治任务，更是中国高等教育现阶段在面对发展困境时必须做出的应对之策。这种发展困境主要体现在量与质之间的矛盾。自改革开放以来，我国社会各方面均得到了较大发展，高等教育也不例外，特别是自20世纪末以来，在国家实施一系列旨在繁荣高等教育战略政策措施后，我国高等教育得到了跨越式发展。截止到2014年4月，各类高等教育总规模达到3460万人［1］，已达到世界第一。但是，量的积累并不一定意味着质的飞跃，在一定时期内两者之间存在一定的矛盾，当前我国高等教育就存在着量大质差的矛盾，两者没能实现和谐统一发展。这一尖锐的矛盾首先体现在高等教育对优质人才培养乏力。优质人才不仅指高端研发类人才，也包括中低端操作技能型人才，“钱学森之问”便是对高端研发类人才培养乏力的集中反映，而大量毕业生就业难的同时企业却存在用工荒则是中低端操作技能型人才质量低下的后果。其次，也体现为科研活动效能不高。虽然我国高校在包括科研收入在内的收入上已经非常巨大（2013年，仅教育部73所直属高校总收入就达近2000亿元 ［2］。而2012年日本所有国立大学总收入仅为28408亿日元，约合人民币1599亿人民币 ［3］），但与高等教育发达国家相比我国高校在科研产出上却差距甚远，这不仅体现在长期不能获得权威的国际科技大奖上，还体现在科研成果对我国经济转型升级的助推乏力上，我国经济过度依赖低附加值、劳动密集型、资源能源消耗巨大产业的现状依然亟待改变，依靠科技创新驱动的经济发展模式是我国经济未来发展的方向，需要高等教育做出更大贡献。因此，亟需通过全面深化改革，全面提升我国高等教育质量，从根本上解决量与质之间的矛盾。

二、高等教育全面深化改革风险的逻辑起点

（一）何为高校全面深化改革

在论述高校全面深化改革风险的逻辑起点之前，必须要明确其基本概念内涵。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对“全面深化改革”基本内涵有很全面精炼的论述：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。［4］由此观之，“系统性”、“整体性”、“协同性”是“全面深化改革”的基本内容。“系统性”要求与社会发展相关的各方面都需要得到改革，诸如政治制度、经济制度、文化制度等；“整体性”即是要求改革要在整体思想理论指导下，使得改革得到整体性推进并能取得整体性的效果，实现改革预期；“协同性”是为实现“系统性”和“整体性”目的而要求与改革相关各主体之间就改革各事宜相互沟通、相互合作，共同为实现改革整体目标而努力。

对于高等教育领域全面深化改革，上述的基本内涵也同样适用。即高校全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色高等教育管理制度，推进高等教育治理体系和治理能力现代化，实现从高等教育大国向高等教育强国转变。注重改革的系统性、整体性和协同性，加快构建社会主义制度下的现代大学管理制度，包括构建新型政府、市场与高校关系，构建新型高校内部治理结构，激发高等教育内外各相关主体积极性，全面提升高等教育质量、管理效率，使得高等教育发展成为驱动我国经济社会发展的原动力，高等教育发展成果惠及全体人民。因此，不同于以往的高教领域改革，本轮改革更注重系统性、整体性、协同性。所谓“系统性”，即是要求本轮改革涉及高教领域的诸方面，既包括对高校外部与政府关系的重新界定，诸如正在积极探索的高校“负面清单”管理模式，也包括高校内部治理结构的各方面，如现代大学人事管理制度、学术管理与评价制度、后勤保障制度等各方面。而“整体性”同样是指本轮改革要在同一谋划下整体推进，有整体性的改革指导思想理论、改革方针、改革策略、改革进程等。“协同性”要求最大程度调动各利益主体积极参与到改革行动中来，相互协作，共同参与改革方案设计、改革矛盾的协调。“系统性”是改革目标和要求，“整体性”和“协同性”是手段。

（二）全面深化改革风险的逻辑起点

高等教育全面深化改革要想取得成功，就必须最大程度规避风险，而为规避风险做出应对之策之前，须严密论证风险产生的逻辑起点。所谓逻辑起点，是指研究对象（任何一种思想、理论、学说、流派）中最简单、最一般的本质规定，构成研究对象最直接和最基本的单位。［5］对于高教领域深化改革风险的逻辑起点来说，即是把握其最一般的本质规定——风险发生最直接最基本的单位。基于对深化改革基本内涵的解析，我们认为其风险发生的基本逻辑起点为以下方面：

1.改革因系统性缺失而致“制度冲突”和“制度真空”

改革的本质就是推陈成新，即是推倒旧的已不适应社会发展实践的制度，设计新的适应变化了的实践的制度。因此，改革目标的基本实现手段就是通过系统的制度设计将新的思想、新的做法固定下来并成为切实规范和指导相应实践行为的基本准则和依据。根据新制度主义对“制度”概念的理解，“制度”不仅指官方正式的文本制度，还包括非文本的非正式制度、各种潜在制度等，这些各种形式的制度共同构成一定时期一定范围内的制度体系，对人类行为的规范和利益的协调共同起作用。［6］高等教育全面深化改革需处理各方面矛盾并实现改革目标，从外部看需重构既有的大学与政府的关系，建立新的政府管理高等教育的制度，实现去行政化目标，政府最大程度给予高校办学自主权。在权力下放的同时高校自身需要使用好权力，需对现有的大学内部管理制度进行系统改革，在大学内部实现民主管理、教授治校、彰显学术权力，因此需要构建具有中国特色的现代大学内部管理制度和治理结构，对与此不符的管理制度大力重新改革设计，诸如建立新型学术委员会制度、科研评价制度、职称评定制度、人才引进制度，等等。因此，如果不注重改革的系统性，在政府放权后便有可能一方面与高校内部既有管理制度发生冲突，另一方面高校也缺乏使用自主权力的管理制度，极有可能导致混乱，产生改革风险，并最终影响政府对高等教育管理水平和能力的信任。反之亦能得出同样的推理，如高校在大力实施旨实现自治与保障学术自由的内部改革的同时，缺乏政府管理高校制度的改革，同样难以实现改革目标。

2.改革因无整体性推进而致相互矛盾

本轮高等教育领域全面深化改革涉及我国高等教育各方面，具有改革任务重、阻力大、标准高等方面特征，在此背景下，要求改革得到整体性推进。首先，从改革指导思想理论来说，本轮全面深化改革要在两个文件即《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于高等教育改革思想指导下整体推进，即是在建设中国特色现代大些制度背景下不断提高高等教育质量，以提高质量为改革旨归，以建设具有中国特色现代大学制度为基础。各地区各层次各类型高等教育开展改革均要在此指导思想下展开。否则，各自为政，改革指导思想不统一，将最终影响改革效果，产生风险。其次，在具体实施改革过程中，要有整体性的改革进程，有较为统一的改革时间表、路线图，使得改革稳步展开。缺乏整体性的改革不仅难以实现改革预期，还会因为思想和改革进程不统一造成各改革主体之间的矛盾。

3.改革因缺乏相互协作而致改革理性不足

在价值多元、利益多元的时代，任何一项改革均可能触及各方面利益，因此一项成功的改革必然是各利益主体共同参与，实现利益平衡，在求得利益最大公约数、损害最小公约数基础上取得成果。在本轮高等教育全面深化改革过程中，需要各利益相关者作为改革主体，实现相互协作，共同贡献智慧和发挥理性，否则就有可能产生改革理性不足，导致风险。诸如，改革设计仅仅是领导层“闭门造车”的结果，就必然导致改革设计一方面难以体现其他利益主体的诉求，另一方面也有可能因为领导者对问题认识不足导致改革设计理性不足，难以真正有效指导实践、实现改革目标。

三、我国高等教育全面深化改革风险控制可选策略

（一）凝聚改革共识，系统开展，整体推进，加强协作

本轮高等教育领域全面深化改革能否最大程度规避风险、实现改革预期的先决条件是改革能否在全社会达成广泛共识，唯有在达成广泛共识基础上才能全方位、系统性地展开改革。首先，对于政府来说，需进一步明确自己在未来中国高等教育发展过程中所应扮演的角色，在现有的政治体制下最大程度赋予高校依法办学的自主权力。在政府主导高等教育发展的模式下，厘清政府与高校之间关系，表明政府对高等教育改革的态度具有十分重要的现实意义。其次，在高校管理者层面和内部各级各类教职员工中也要达成共识，充分认识我国高等教育目前发展所处的战略机遇期和所处困境，认识到唯有通过全面深化改革才能抓住发展机遇、摆脱困境。在达成广泛改革共识基础上，进行系统改革设计，整体推进，各改革利益相关者形成改革主体相互协作，共同贡献改革智慧，增强改革设计理性基础。

（二）加强改革保障机制建设

鉴于本轮全面深化改革任务的艰巨性、较大风险性，还需加强改革保障机制建设，为改革“保驾护航”。保障机制的建设不仅为了风险控制，更需具有改革容错和纠错能力。改革的本质就是对已知世界的革新，借制度重新设计指导未知世界向前发展，而由于人类理性的有限性，有可能导致改革的多元结果，既有成功的可能，同样也就会有失败的尝试，对于本轮高等教育全面深化改革来说也同样如此。为此，便需建立改革保障机制，一方面为鼓励大胆改革创新，需要建立容错机制，“容错”是计算机领域的一个概念，顾名思义，即容忍错误。所谓容错设计，即故障容忍技术，它允许程序在运行过程中出现人为的或系统性的错误时能予以及时纠错，以保证程序运行正常终止及系统不致崩溃。［7］因此，对于改革也要建立相应容错机制，即在我国现行法律和道德范围之内，允许各改革主体就本领域改革事项进行大胆创新、尝试，如果出现错误而导致改革失败，不能追究相应改革领导者和主体的行政责任。同时，对于改革过程中出现的偏差及时纠正，还要建立改革纠错机制。

参考文献：

［1］中华人民共和国教育部.2013年全国教育

事业发展统计公报［EB/OL］.［2014-10-07］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe-633/

201407/171144.html.

［2］孙霄冰.我国高等学校办学自主权的发展及其运行［J］.中国高教研究，2014，（9）：9-15.

［3］日本文部科学省.日本各国立大学财务报表统计分析［EB/OL］.［2014-10-09］http：//www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/detail/__icsFiles/afieldfile/

2014/ 03/07/1342691_01.pdf.

［4］新华网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.［2014-10-13］http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1778/201311/159502.html.

［5］翟昌民.试论邓小平理论的逻辑起点［J］.天津师范大学学报（社会科学版），2000，（5）：1-7.

［6］伍宸，洪成文.异地高考制度风险分析及规避机制研究［J］.清华大学教育研究，2013，（3）：102-107.

［7］陈万福.查新检索工作中的容错理论与容错技术［J］.医学情报工作，2010，（5）：53-55.

本文原载于《现代教育管理》2015年第4期